潘长河诉辽宁省高速公路管理局逃缴通行费行政处罚案

【案情】
    2000年5月3日晚7时许，潘长河驾驶海狮面包车，从铁岭南高速公路收费站入口去沈阳市的朱尔屯，收费员计收20元通行费。2000年5月4日零时许，车牌号为辽M-01244的海狮面包车从沈阳朱尔屯方向开至铁岭南站出口，验票时，辽宁省高速公路管理局下属铁岭管理处收费员李杰发现该车买的是小型车20元的票据，请司机出示行车执照被拒绝后，通知值班站长李哲到场。经李哲查验，该车属于11座位以上，系中型车标准，于是要求司机实补交10元通行费，司机拒不补交，并欲强行闯出收费口。
【诉讼情况】
    1、2000年5月17日辽宁省高速公路管理局作出处罚决定，对潘长河罚款2000元，补交10元高速公路车辆通行费。
    2、经辽宁省交通厅复议，维持原处罚决定。   
    3、2000年8月14日潘长河向沈阳市和平区法院提起行政诉讼，2000年11月9日法院判决撤销处罚决定。  
    4、2001年3月30日潘长河通过法院申请强制执行。辽宁省高速公路管理局给潘长河退回罚款2000元、补交的10元、诉讼费50元、执行费50元，共计2110元。

【代理词】
潘长河不服辽宁省高速公路管理局行政处罚案代理意见审判长、审判员：
    接受原告的委托，参加诉讼，通过法庭调查，双方的举证、质证和法庭的认证，本代理人认为，被告的具体行政行为不合法，请求给予撤销。现对争议的有关问题阐述如下：
    一、被告工作人员超越职权，对原告拒缴通行费有直接责任。
    １、第一个人是李杰，她是收费（验票）员。她的工作职责有三项：依据《收费员职责》的规定，她有收取车辆通行费的职责，同时有在站长和值班站长的领导下进行工作的义务。
    ２、依据《收费员工作程序》出口验票程序的规定，她具有对没有买足车辆通行费憙差５元以下的按规定进行补交的职责。
    ３、依据《入口卖票，出口审验车辆通行费票据规定》（省高速局、辽高管收发［１９９９］１６号文件）第６条：凡是入口卖票和出口审验发现的问题，要及时报告站长或值班站长，站长、值班站长应立即向稽查人员报告，稽查人员接到报告后，立即查处。 
    综上分析可知，李杰不具有以下三种职权，不具有行政管理的职务。（１）对５元以上不足车辆通行费，收费员无权让补交；（２）值班站长让放行，收费员无权不放行；（３）依据《工作程序》第１５条规定，其职责是"按规定处理好违章逃费车辆，不准乱罚款、乱收费。对职责以外的事情处理，应由稽查人员查处，收费员和值班站长无权查处第二个人是李哲，他是值班站长。他的工作职责也有三项（１）不准越权处理问题。（２）领导好收费员的工作。（３）及时报告稽查人员查处的责任。综上分析，李杰与李哲的职务是：做好经营性收费。而不是对相对人的行政管理查处，其二人超越了自己的职权。
    ４、在本案中谁是国家工作人员呢？李杰是收费验票员，李哲是收费站值班站长，都是"临时工"。这里要明确一下高速局的性质，辽宁省高速公路管理局是省直署事业单位，不是国家机关，总编制2008人。不包括各管理处招聘的"临时工"。省高速局是受法规授权从事公务，但是，不是所有的高速局的工作人员都是行使 国家事务的管理人员。高速局作为事业单位，具有两个职能，一是服务性收费，二是受法规授权代表国家对高速公路进行管理。所以当它履行第一种职能的时候，他从事服务性收费的时候，它与通行车辆之间是服务与消费的关系，而不是管理与被管理之间的行政法律关系。   
    ５、国家计委１９９７年１０月３１日计价管（1997）2070号文件《关于公路、桥梁、隧道收取车辆通行费有问题的复函》指出，车辆通行费属于经营业收费，不是行政事业性收费。那么，在经营性收费中提供服务的工作人员不是国家工作人员。当它履行第二种职能时，即代表国家对高速公路管理时，它行使的是行政职权。管理者视为国家工作人员。这里的管理者也不是所有的高速局工作人员，而是法律法规授权人员，即公路检查人员。《公路法》第七章监督检查，把监督检查权授予公路监督检查人员"只有他们才有权对公路上的活动进行监督检查，此时的人员才能视为国家工作人员。综上分析，李杰、李哲是从事服务性收费中的工作人员不是代表国家从事公务，所以不是国家工作人员。
    二、原告的拒缴通行费的行为是正确的。
    １、高速局没有依法公布、公示收费标准，没有履行法定职责，是有过错的。憗国务院《关于禁止在公路上乱设卡、乱罚款、乱收费的通知》（国发（1994）41号）第七条规定，经批准设置的收费站，应公布收费标准。辽宁省委、省政府办公厅《关于进一步深化政务公开工作的通知》（辽委办发（2000）６号）规定，具有行政管理和社会服务职能的事业单位，都是实行政务公开，政务公开的内容包括"收费标准公开"。
    ２、拒缴的正确性在于通行者与收费者之间是一种民事法律关系，而不是行政管理关系。通行车辆进入高速公路，购买了经收费站计收的通行费，双方即达成允许车辆在该区域通行的协议，这是一种格式条款，任何一方不能擅自变更、解除。此法律关系受《合同法》和《消费者权益保护法》的调整。如果说收费站计收有误，使收费显失公平或者重大误解，而发生纠纷时，只能通过民事诉讼来解决。关于这一点《最高人民法院公报》二０００年第一期，最高人民法院审判委员会布一起案例，讲的非常明确，即高速公路管理部门基于对高速公路的经营管理向过往车辆收费，只能与收费人之间形成民事权利义务，不是行政管理关系。最高法院认为：高速公路管理处上诉称收取车辆通行费是实施管理行为，双方之间由此形成的只能是行政关系，不是合同关系的理由，不能成立。综上分析，高速局强行责令补交通行费的行为，即违反《民法通则》规定的诚实、信用原则，也违反了《合同法》规定的合同一经成立，对当事人即具有法律约束力的规定，更违反《消费者权益保护法》第四十九条;经营者与消费者进行交易，应当遵循自愿、平等、公平、诚实信用的原则。"所以对其拒缴是正确的。
    三、被告适用法律错误，《辽宁省高速公路管理条例》第４２条及省交通厅［1999］１０２号复函第二条均不适用于本案事实。尤其是复函第二条，并没有规定不如实回答坐位数就是逃缴行为。具体论述见《上诉状》。
    四、被告作出行政处罚的程序严重违法。
    １、告知听证期限错误。在听证程序中，被告是提前二天通知的潘长河听证，而没有提前七天，违反《行政处罚法》第４２条第（二）项规定：行政机关应当在听证的七日前，通知当事人举行听证的时间、地点。  
    ２、告知复议期限错误。被告告知１５日内可以申请复议或起诉，这个期限又违法，违反了《行政复议法》第９条规定：可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请。致使原告准备时间不够。
   ３、《处罚决定书》中告知的救济部门也是错误的，省高速局自己做出的处罚，告知仍向省高速局复议，违反了《行政复议法》第１２条的规定：对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服，由申请人选择，可以向上一级主管部门申请行政复议。致使原告找到省政府法制办复议。 
    ４、违反处罚与收缴相分离的规定。处罚第二天，原告交纳了罚款。但是，被告自己收了罚款 ，这又违反了《行政处罚法》第４６条的规定：作出罚款决定的行政机关应当与收缴罚款的机构分离。当事人应当自收到行政处罚决定之日起十五日内，到指定的银行缴纳罚款。银行应当收受罚款，并将罚款直接上缴国库。
    ５、被告没有开具合法收据。原告交纳罚款，没有开具一张罚款收据，而是给原告扯下２０张票面１００元的收据，用以逃避法律的监督。五、对原告的行政处罚显失公正。即使原告逃费成立，由于被告工作人员失职，而仅是未补１０元钱，被告处以最高数额的罚款，显失公正。
 
        辽宁六合律师事务所 律师 刘洋飞
             ２０００年９月２９日

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